A evolução da repercussão geral



A EVOLUÇÃO DA REPERCUSSÃO GERAL

 

The evolution of the “general repercussion” on the extraordinary appeal

OSMAR MENDES PAIXÃO CÔRTES

Pós-doutor em Direito pela UERJ. Doutor em Direito pela PUC/SP.

Mestre em Direito e Estado pela UnB. Secretário-geral adjunto do IBDP.

Professor do IDP/DF. Advogado.

 

 

 

Área do Direito: Processo Civil.

Resumo: O estudo é dedicado à análise da evolução da repercussão geral no direito brasileiro, que passou de um filtro individual a ser um instrumento importante no microssistema objetivo de demandas repetitivas.

Palavras-chave: Repercussão geral. Recurso Extraordinário.

 

Abstract: The study is dedicated to the analysis of the evolution of the “general repercussion” in Brazilian law, which changed from individual filter to an important instrument in the objective microsystem of repetitive demands

Keywords: General repercussion. Extraordinary appeal.

 

 

 

Sumário

 

I – Considerações iniciais. II – Repercussão geral x arguição de relevância. III – A regulamentação da repercussão geral. IV – A evolução da repercussão geral – de filtro individual para instrumento essencial ao microssistema de demandas repetitivas. V – Conclusão. Bibliografia

 

 

 

 

 

 

 

I – Considerações iniciais

 

            A repercussão geral, desde que instituída pela Emenda Constitucional 45 em 2004, tem exercido um importante papel na tentativa de reduzir o volume de processos em trâmite perante o Supremo Tribunal Federal e de racionalizar a prestação jurisdicional.

            Considerado inicialmente um filtro recursal, o instrumento não significou o ressurgimento da antiga arguição de relevância, mas um mecanismo mais atual que evoluiu e hoje integra um microssistema de prestação jurisdicional mais objetivo.

            A intenção do presente texto é tratar da origem da repercussão geral e da sua evolução ao longo dos anos.

 

 

 

 

II – Repercussão geral x arguição de relevância

 

            Em 2004, foi instituído, pela Emenda Constitucional 45, o requisito da repercussão geral para o Supremo Tribunal Federal, regulamentado por leis posteriores e atualmente pelo Código de Processo Civil de 2015.

         Ao longo dos anos (e a legislação acompanhou a tendência), a forma de utilização do requisito veio sendo alterada – de um filtro individual para um conteúdo da forma repetitiva, de utilização mais objetiva e geral. Vale a análise, inicialmente, da origem da repercussão e de eventual inspiração na antiga arguição de relevância.

Dispõe o § 3º do art. 102 da Constituição Federal:

 

§ 3º No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros.

 

Trata-se de um requisito prévio de admissibilidade instituído a partir da Emenda Constitucional 45/2004 que inseriu o referido parágrafo – a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso.

            Já tivemos instrumento semelhante na Constituição anterior.

                   A Emenda Constitucional nº 1/69, tratou do recurso extraordinário no artigo 119, III:

 

“Compete ao Supremo Tribunal Federal:

(...)

III — julgar, mediante recurso extraordinário, as causas decididas em única ou última instância por outros tribunais, quando a decisão recorrida:

a) contrariar dispositivos desta Constituição ou negar vigência de tratado ou lei federal;

b) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal;

c) julgar válida lei ou ato do governo local contestado em face da Constituição ou de lei federal; ou

d) der à lei federal interpretação divergente da que lhe tenha dado outro Tribunal ou o próprio Supremo Tribunal Federal.

§ 1º. As causas a que se refere o item III, alíneas a e d deste artigo, serão indicadas pelo Supremo Tribunal Federal no Regimento Interno, que atenderá à sua natureza, espécie ou valor pecuniário.”

 

                   A grande novidade da Emenda com relação às Constituições anteriores foi a inclusão do § 1º, que atribuiu competência ao Supremo Tribunal Federal para regular o cabimento do recurso extraordinário nas hipóteses de violação à Constituição, lei ou tratado, e de divergência jurisprudencial.

                   Era hipótese de exercício de função normativa pelo STF por delegação direta da Constituição Federal. Observa-se, da leitura do referido parágrafo, já uma preocupação em limitar o cabimento do recurso extraordinário[1], dando ao intérprete máximo da Constituição, a quem incumbe o seu julgamento e que bem conhece o recurso, a possibilidade de “indicar” quais as causas seriam por ele apreciadas. Mas essa possibilidade de regulamentação estava restrita às alíneas “a” e “d”.

                   Nas hipóteses de inconstitucionalidade de tratado ou lei federal (alínea “b”) e discussão sobre a constitucionalidade de lei ou ato de governo local, em face da Constituição ou de lei federal (alínea “c”), o recurso extraordinário seria sempre cabível. A preocupação do legislador foi, também, a de não esvaziar a função do recurso em casos nos quais estivesse em jogo a compatibilidade de normas federais com a Constituição e de normas locais com a Constituição e com a legislação federal.

                   O artigo 308, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, que entrou em vigor em 15 de outubro de 1970, elencou hipóteses em que era incabível recurso extraordinário:

 

“Salvo nos casos de ofensa à Constituição ou discrepância manifesta da jurisprudência predominante no Supremo Tribunal Federal, não caberá o recurso extraordinário, a que alude o seu art. 119, parágrafo único, das decisões proferidas:

I — nos processos por crime ou contravenção a que sejam cominadas penas de multa, prisão simples ou detenção, isoladas, alternadas ou acumuladas, bem como as medidas de segurança com êles relacionadas;

                         II — nos litígios decorrentes:

  1. de acidente do trabalho;
  2. das relações de trabalho mencionadas no art. 110 da Constituição.

                         III — nos mandados de segurança, quando não julgarem o mérito;

IV — nas causas cujo benefício patrimonial, determinado segundo a lei, estimado pelo autor no pedido, ou fixado pelo Juiz em caso de impugnação, não exceda, em valor, de sessenta (60) vêzes o maior salário-mínimo vigente no País, na data do seu ajuizamento, quando uniformes os pronunciamentos das instâncias ordinárias; e de trinta (30), quando entre elas tenha havido divergência, ou se trate de ação sujeita a instância única.”

 

                   O Regimento Interno, ao regulamentar o § 1º, do artigo 119, da Constituição da República, resguardou e ressalvou das restrições as hipóteses de ofensa à Constituição ou discrepância da decisão recorrida com a jurisprudência predominante no Supremo Tribunal Federal. Isso demonstra clara preocupação em impor limites sem retirar finalidades primordiais do recurso extraordinário, além das consignadas nas alíneas “b” e “c”, de guarda da Lei Maior, como a de uniformizar a interpretação das normas legais.

                   A Emenda Regimental nº 3, de 12 de junho de 1975, alterou a redação do art. 308:

 

 “Salvo nos casos de ofensa à Constituição ou relevância da questão federal, não caberá o recurso extraordinário, a que alude o seu artigo 119, parágrafo único, das decisões proferidas:

 I — Nos processos por crime de contravenção a que sejam cominadas penas de multa, prisão simples ou detenção, isoladas, alternadas ou acumuladas, bem como as medidas de segurança com eles relacionadas;

 II — nos habeas-corpus, quando não trancarem a ação penal, não lhe impedirem a instauração ou a renovação, nem declararem a extinção da punibilidade;

 III — nos mandados de segurança, quando não julgarem o mérito;

                          IV — nos litígios decorrentes:

a) de acidente de trabalho;

b) das relações de trabalho mencionadas no artigo 110 da Constituição;

c) da previdência social;

d) da relação estatutária de serviço público, quando não for discutido o direito à constituição ou subsistência da própria relação jurídica fundamental;

 V — nas ações possessórias, nas de consignação em pagamento, nas relativas à locação, nos procedimentos sumaríssimos e nos processos cautelares;

                         VI — nas execuções por título judicial;

 VII — sobre extinção do processo, sem julgamento do mérito, quando não obstarem a que o autor intente de novo a ação;

 VIII — nas causas cujo valor, declarado na petição inicial, ainda que para efeitos fiscais, ou determinado pelo juiz, se aquele for inexato ou desobediente aos critérios legais, não exceda de 100 vezes o maior salário mínimo vigente no País, na data do seu ajuizamento, quando uniformes as decisões das instâncias ordinárias; e de 50, quando entre elas tenha havido divergência, ou se trate de ação sujeita a instância única.”

 

O mesmo Regimento Interno, com a redação dada pela Emenda Regimental nº 2, de 4 de dezembro de 1985, passou a prever, no artigo 325:

 

“Nas hipóteses das alíneas ‘a’ e ‘d’ do inciso III do artigo 119 da Constituição Federal, cabe recurso extraordinário:

                          I — nos casos de ofensa à Constituição;

II — nos casos de divergência com a Súmula do Supremo Tribunal Federal;

                        III — nos processos por crime a que seja cominada pena de reclusão;

IV — nas revisões criminais dos processos de que trata o inciso anterior;

                         V — nas ações relativas à nacionalidade e aos direitos políticos;

VI — nos mandados de segurança julgados originalmente por Tribunal Federal ou Estado, em matéria de mérito;

                        VII — nas ações populares;

VIII — nas ações relativas ao exercício de mandato eletivo federal, estadual ou municipal, bem como às garantias da magistratura;

IX — nas ações relativas ao estado das pessoas, em matéria de mérito;

X — nas ações rescisórias, quando julgadas procedentes em questão de direito material;

XI — em todos os demais feitos, quando reconhecida a relevância da questão federal.”

 

Mais uma vez, restrições foram impostas ao cabimento do recurso extraordinário que, à primeira vista, esvaziariam o seu conteúdo, mas que, ao contrário e em tese, aumentaram a sua importância, de fiel fiscal da legislação federal e da Constituição da República.

                       A maior inovação, entretanto, foi trazida em 1977, com a alteração da redação do § 1º do artigo 119, pela Emenda Constitucional nº 07:

 

“§ 1º. As causas a que se refere o item III, alíneas a e d deste artigo, serão indicadas pelo Supremo Tribunal Federal no Regimento Interno, que atenderá à sua natureza, espécie, valor pecuniário ou relevância da questão federal.”

 

O recurso extraordinário, nesses casos, observaria mais restrições impostas pelo Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tendo em vista a natureza, a espécie, o valor pecuniário e agora, também, a relevância da questão federal.

                       Para aferir se a questão era ou não relevante, à época, criou-se a chamada “argüição de relevância da questão federal”, suprimida pela atual Constituição.

                      Essa argüição deveria ser feita em capítulo destacado da petição do recurso extraordinário e o seu exame era anterior ao do recurso. Funcionava como um pré-requisito de admissibilidade.

                    A questão federal era tida como relevante, nos termos do artigo 327, do RISTF[2], quando, pelos reflexos na ordem jurídica, e considerados os aspectos morais, econômicos, políticos ou sociais da causa, exigisse a apreciação do recurso extraordinário. Era examinada na sessão do Conselho, no Supremo Tribunal Federal, previamente ao recurso propriamente dito[3].

Muitas críticas foram feitas à argüição de relevância, que poderia levar à discricionaridade do Supremo Tribunal Federal na apreciação do recurso extraordinário. E, de fato, dependendo da regulamentação dada pela Corte, havia risco de redução considerável das hipóteses de cabimento do recurso e esvaziamento da sua tradicional função relacionada à manutenção do federalismo. Mas um maior risco poderia advir do excesso de processos levados à apreciação da Suprema Corte.

                Abolido pela Constituição de 1988, instrumento semelhante à arguição, com a Emenda Constitucional 45, reapareceu com o nome de “repercussão geral”.

            Na verdade, não se tratou da volta da “arguição”, porque há diferenças entre os dois instrumentos, mas de uma provável solução ao grande número de processos em tramitação perante o Supremo Tribunal Federal, que partiu dos mesmos princípios da “arguição”.

À luz da Constituição anterior, como anotado, considerando os reflexos na ordem jurídica, os aspectos morais, econômicos, políticos ou sociais da causa, o Supremo Tribunal Federal indicaria, em sessão do Conselho, e examinaria, previamente, se a causa deveria ou não ser apreciada no recurso extraordinário.

Isso porque a Emenda Constitucional nº 1, de 1969, já autorizava que as causas que dessem ensejo ao recurso extraordinário por contrariedade à legislação e por divergência jurisprudencial fossem indicadas no Regimento Interno, atendendo à natureza, espécie e valor pecuniário. Com a Emenda nº 07, de 1977, já referida, foi inserido o cabimento também quando houvesse relevância da questão federal.

Fica claro que o legislador constituinte da época, como o atual, que elaborou e aprovou a Emenda Constitucional nº 45, preocupou-se com o grande número de processos que chega ao Supremo Tribunal Federal, que pode inviabilizar o seu papel de guardião da Constituição Federal e de dar unidade à Federação, na medida em que impossível que a Corte Suprema fique à disposição para reexaminar todas as questões jurídicas do país.

É, portanto, a possibilidade de “filtragem” de processos sem maior relevância, que não põem em xeque o princípio federativo e a guarda da Constituição, a força motora que levou à criação dos dois instrumentos – a antiga “arguição de relevância” e a atual “repercussão geral”.

Há, de fato, semelhanças técnicas, como a demonstração prévia ao preenchimento dos requisitos, da importância da questão que justificaria a apreciação pelo Supremo Tribunal Federal.

Mas há, todavia, diferenças. A “arguição” inseria-se num sistema onde a regra seria o não exame pelo Supremo Tribunal Federal (§ 1º do art. 119), nas hipóteses das alíneas “a” (violação) e “d” (divergência). Na atual “repercussão”, criou-se apenas um pré-requisito (a demonstração da repercussão geral das questões constitucionais), sem nenhuma disposição no sentido de que Tribunal indicará as causas excepcionais que serão apreciadas e sem referência a uma ou outra alínea específica.

Ademais, a norma do atual § 3º tem eficácia limitada, dependendo da atuação do legislador ordinário, a quem incumbiu atribuir um conceito jurídico determinado ao que seria a “repercussão geral”. Nesse sentido, inicialmente a Lei nº 11.418/2006 acrescentou os artigos 543-A e 543-B ao Código de Processo Civil de 1973 regulando o assunto. Seria levado em consideração na repercussão geral (que deve ser exposta em preliminar às razões recursais) “a existência, ou não, de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, que ultrapassem os interesses subjetivos da causa”. Do atual CPC, tratar-se-á a seguir.

 

 

III – A regulamentação da repercussão geral

 

O Código de Processo Civil de 2015 dedica o artigo 1035 ao assunto. Segundo a atual regulamentação, “para efeito de repercussão geral, será considerada a existência ou não de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos do processo” (§ 1º, artigo 1035). E, da mesma forma da previsão anterior, a repercussão geral deve ser demonstrada pela parte recorrente (ainda que hoje não exista mais a necessidade de demonstração em preliminar separada).

Por mais que tenha tentado o legislador (e no mesmo sentido é o Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal – arts. 322 e ss.), é difícil objetivamente se definir repercussão geral.

De objetiva há a necessidade de se ultrapassar os interesses subjetivos da causa e a possibilidade de se ver reconhecida a repercussão pelo fato de a decisão recorrida contrariar súmula ou jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal, ou se a decisão tiver reconhecido a inconstitucionalidade de tratado ou de lei federal, nos termos do artigo 97 da Constituição Federal (§ 3º do art. 1035 do atual CPC).

A intenção do legislador foi a de limitar o exame do Supremo Tribunal Federal a causas cujas decisões tenham uma repercussão que extrapole o âmbito daquele processo específico, seja econômica, social, política ou jurídica.

O Tribunal examinará, antes das hipóteses de cabimento, se está ou não demonstrada (o que é um ônus da parte recorrente) a repercussão geral da questão constitucional. Se dois terços dos ministros decidir pela falta de repercussão geral, o Tribunal sequer apreciará o cabimento do recurso.

É possível, todavia, que a questão tenha repercussão geral, mas não preencha os requisitos constitucionais do cabimento. Nessa hipótese, o recurso continuará não devendo ser admitido ou conhecido.

Nos termos do caput do artigo 1035 do atual CPC e do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, a decisão sobre a repercussão geral é irrecorrível. Mas é importante esclarecer que irrecorrível é a decisão originária sobre a repercussão geral. A decisão que, eventualmente, aplicar mal um precedente sobre a repercussão geral, se monocrática, pode ser objeto de agravo, nos termos do próprio Regimento Interno (art. 327, § 2º).

Ou seja, colegiada será, necessariamente, e irrecorrível, a decisão originária sobre determinada matéria – se tem ou não repercussão geral. Por outro lado, a aplicação a casos futuros do precedente colegiado pode ocorrer monocraticamente.

Na tentativa de legitimar o procedimento da repercussão geral, já que, uma vez tomada uma decisão sobre um tema, o STF, no caso de negativa de repercussão, não julgará mais a matéria, são admitidas manifestações de terceiro, a serem deferidas pelo relator do processo. A decisão que apreciar o pedido de ingresso de terceiro é irrecorrível.

Pelo atual CPC, uma vez reconhecida a repercussão geral, o relator no Supremo Tribunal Federal determinará a suspensão de todos os processos que versem sobre a questão em todo o território nacional. Note-se que a suspensão é geral, de todos os processos existentes em curso no país. Mas foi imposto limite de um ano para a paralisação. Não ocorrendo o julgamento neste prazo, cessaria a suspensão e os processos voltariam a tramitar normalmente. A Lei 13256/16, todavia, revogou o § 10, do artigo 1035, que era nesse sentido, passando o prazo de um ano a ser impróprio e não trazendo mais grandes consequências o seu descumprimento.

Se, porventura, algum recurso for mal sobrestado, por não guardar relação com a tese a ser examinada no precedente afetado com a repercussão geral, não há previsão expressa no novo Código de um procedimento específico para que seja feita a distinção entre os casos (suspenso e paradigma). Parece-nos que deve ser adotado, até para evitar um aumento direto no número de reclamações para o Supremo Tribunal Federal, o mesmo rito previsto para os repetitivos em geral – deve-se peticionar ao magistrado competente informando da distinção, cabendo agravo interno contra a decisão que manda ou não sair do sobrestamento o processo.

Há, todavia, previsão expressa no atual Código de Processo Civil de que seja excluído do sobrestamento e indeferido desde logo recurso intempestivo (§ 6º do artigo 1035), cabendo agravo interno da decisão que decidir sobre o sobrestamento.

Após a definição acerca da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal fará publicar no Diário Oficial a decisão, devendo o precedente ser aplicado da seguinte forma – os presidentes ou vice-presidentes dos tribunais de origem negarão seguimento aos recursos extraordinários sobrestados que versem sobre matéria idêntica, se negada a repercussão geral.

Se, por outro lado, for reconhecida a repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal apreciará o mérito da questão, seguindo o rito repetitivo, pela praxe.

O Supremo Tribunal Federal (Questão de Ordem no AI 760.358/SE. Tribunal Pleno. Rel. Min. Gilmar Mendes), à luz da legislação anterior ao novo CPC, passou a autorizar que recursos sejam inadmitidos pelos Tribunais inferiores pela falta de repercussão geral e que contra essas decisões de inadmissão não sejam mais cabíveis remédios (nem agravo de instrumento e nem reclamação) para a Corte Superior. No máximo seria cabível agravo para o próprio Tribunal a quo que indeferiu o processamento do recurso extraordinário.

De acordo com o Ministro Relator, Gilmar Mendes, a admissão de recursos direcionados ao STF contra decisões denegatórias por falta de repercussão geral, “significa confrontar a lógica do sistema e restabelecer o modelo da análise casuística, quando toda a reforma processual foi concebida de forma a permitir que a Suprema Corte se debruce uma única vez sobre cada questão constitucional.”

A única hipótese restante de recurso para o STF em caso de repercussão geral apreciada pelo Tribunal a quo seria a de não retratação por parte do Tribunal de origem quando o Supremo Tribunal já tiver julgado o mérito do leading case, após o reconhecimento da existência de repercussão geral.

Algumas críticas foram feitas sobre essa atual sistemática de delegar para os Tribunais de origem a apreciação da repercussão geral, já que há a aplicação de precedentes sobre a falta de repercussão geral pelos presidentes/vice-presidentes dos Tribunais inferiores, ao exercerem o juízo de admissibilidade, dos recursos extraordinários. Isso porque a competência seria exclusiva do Supremo Tribunal Federal para dizer sobre a repercussão.

O atual CPC até alterava essa linha de entendimento. Com a Lei 13256/16, todavia, ela foi reforçada. Isso porque a atual redação do artigo 1030 autoriza o presidente ou o vice-presidente do Tribunal prolator da decisão recorrida a negar seguimento ao recurso extraordinário que tratar de controvérsia a que o STF tenha negado a repercussão geral e também a negar seguimento ao recurso interposto contra acórdão em conformidade com precedente de repercussão geral e de recurso repetitivo.

Ou seja, resta mantida a jurisprudência firmada à luz do CPC de 1973 com mais força, podendo o recurso extraordinário ser indeferido pelo Tribunal prolator da decisão recorrida por ausência de repercussão geral (afirmada em precedente do STF) ou se em conformidade com precedente repetitivo (já julgado pelo STF).

No nosso entender, o procedimento da repercussão geral, se bem utilizado, ajuda em muito os Tribunais e os jurisdicionados na medida em que pode agilizar a tramitação dos feitos. Ademais, a apreciação meritória da existência ou não de repercussão geral continua sendo só do Supremo Tribunal Federal. Os Tribunais de origem limitam-se a aplicar os precedentes definidos pela Suprema Corte. No direito estrangeiro (com o fim do writ of error, por exemplo), evolução semelhante já fora notada.

O Supremo Tribunal Federal tem agido com cautela, reconhecendo sempre a repercussão geral em questões sensíveis e afastando a repercussão de questões de ordem infraconstitucionais subjetivas (como questões processuais relativas a admissibilidade de recursos).

Filtro por filtro, melhor a previsão e a utilização com razoabilidade do instrumento da repercussão geral pelo Supremo Tribunal Federal do que a tentativa infrutífera de redução do elevadíssimo número de recursos que sobem diariamente à Suprema Corte sem sistematização.

Sobre o “mérito” das questões que têm tido reconhecida a repercussão geral, é difícil se falar de forma precisa em linha adotada pelo Supremo Tribunal Federal para reconhecer ou não. Mas há uma tendência em se reconhecer a repercussão de matérias relacionadas a competência material, ações coletivas, leading cases tributários, leading cases de matérias que se repetem em vários casos.

Merece ser referido que algumas críticas foram sido feitas à autorização regimental de discussão virtual (pelo meio eletrônico, conforme autorizado pelos artigos 323 e seguintes) acerca da repercussão geral pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal, o que iria de encontro ao princípio da publicidade.

Para combater as críticas, o Regimento Interno além de colocar prazo para manifestações dos outros ministros (20 dias), prevê que devem ser juntadas as manifestações aos autos (físicos ou digitais – art. 325) e estabelece a presunção de existência de repercussão geral se ultrapassado o prazo para apresentação de manifestações.

De qualquer maneira, é importante, por fim, anotar que a sistemática da repercussão geral foi muito alterada ao longo dos anos, em razão principalmente da sua utilização em conjunto com os recursos repetitivos.

 

 

 

IV – A evolução da repercussão geral – de filtro individual para instrumento essencial ao microssistema de demandas repetitivas

 

Hoje, encampado pela atual legislação, existe um verdadeiro microssistema de demandas repetitivas, que vinha se formando de modo gradual e foi consolidado no vigente Código de Processo Civil.

A consagração desse microssistema guarda íntima relação com a mudança de paradigma iniciada já antes da atual legislação – do subjetivo para o objetivo[4].

Há muito se fala na mudança de paradigma – do subjetivo clássico para o objetivo. Os Tribunais, notadamente os Superiores, já sinalizam há um tempo que não pretendem continuar sendo Cortes de varejo, mas, ao contrário, querem apreciar teses, leading cases, exercendo sua função nomofilácica de forma talvez mais pura e eficaz[5].

Prioriza-se a função de os Tribunais firmarem teses e assim controlarem e preservarem a ordem jurídica, já que se viu que resolver todos os casos concretos com justiça é impossível.

Aliás, no ponto, vale notar, sobre a função nomofilácica[6] dos Tribunais, que o atual CPC, no artigo 926, a estimula, na medida em que fala no dever de uniformizar a jurisprudência e mantê-la estável, íntegra e coerente[7]. Ou seja, a novel legislação determina, por racionalidade e por segurança, que as normas devem ser aplicadas de forma coerente e íntegra.

            Pode-se analisar essa mudança de paradigma também sobre o enfoque da tutela plurindividual. Visto que o mau funcionamento do modelo de tutela coletiva de direitos individuais homogêneos, somado à necessidade de dar mais racionalidade e agilidade à prestação jurisidicional, foi necessário se pensar em outro modelo, desenvolvendo-se técnicas de julgamento plurindividual. É o que defende Bruno Dantas[8].

            A tutela plurindividual não é a coletiva e nem a individual. É a que excede os limites da jurisdição singular e envolve um número expressivo de sujeitos envolvidos e não chega a ser coletiva por não se respaldar na idéia de um tratamento molecular.

            Os julgamentos de casos repetitivos bem ilustram essa modalidade de tutela, pois seleciona-se um caso representativo e aprecia-se a tese, que produz efeitos sobre inúmeros casos de jurisdição singular. Rodolfo de Camargo Mancuso é preciso ao concluir que “pode-se dizer que as ações replicadas e os recursos repetitivos encontram-se num patamar diferenciado, não havendo excesso em aí se reconhecer um tertium genus, a que se vem chamando tutela judicial plurindividual.[9]

            O atual Código de Processo Civil não só regulamentou melhor a sistemática dos recursos repetitivos como criou outros novos instrumentos, como a assunção de competência e os incidentes de resolução de demandas repetitivas. E, principalmente, infiltrou, em toda a novel legislação, o espírito de observância das teses firmadas pelos Tribunais e, por consequência, valorizou o papel uniformizador, pacificador e fixador de teses das Cortes.

            A melhor regulamentação dos repetitivos fica clara quando se observa que o atual Código supriu lacunas existentes, especificando, por exemplo, detalhes sobre a decisão de afetação, desistência dos recursos, procedimento de distinção entre o paradigma e o caso concreto afetado, etc..

            A criação do incidente de resolução de demandas repetitivas imbuiu os Tribunais de segunda instância de poderes para também firmarem teses, inclusive para o futuro (pois a decisão, ao contrário da tomada nos recursos repetitivos) deve ser aplicada não apenas aos casos existentes, em curso.

            E alguns dispositivos, como o artigo 332 que autoriza o julgamento pela improcedência liminar do pedido no caso de existir decisão do Tribunal Superior em repetitivo, e o 932, IV e V, sobre a possibilidade de os relatores dos processos nos Tribunais julgarem monocraticamente se houver decisão firmada pelo STJ ou pelo STF também em repetitivo, merecem destaque em particular, pois deixam claro que os julgamentos paradigma são objetivos, no sentido de desapegados de particularidades dos casos que lhes deram origem e de observância e conhecimento obrigatórios.

            A assunção de competência é outro instrumento que reforça o poder de os Tribunais firmarem teses de uma forma mais objetiva. Podem afetar determinados casos, em razão da relevância da matéria e até para prevenirem divergência interna, e, desde logo, em um colegiado maior, fixarem o sentido do entendimento. Note-se se sequer precisa haver amadurecimento ou debate prévio sobre o assunto a ser apreciado em assunção.

            O artigo 947 do novo CPC prevê o incidente “quando o julgamento de recurso, de remessa necessária ou de processo de competência originária envolver relevante questão de direito, com grande repercussão social, sem repetição em múltiplos processos.”

            Ou seja, a assunção não se confunde com as demandas ou recursos repetitivos e pode ser resumida como uma afetação com eficácia ‘erga omnes’.

            A prática da afetação de determinado caso a um colegiado superior no âmbito interno de alguns Tribunais já existia. A intenção é decidir a questão em definitivo para que todos os demais órgãos da Corte sigam a tese firmada, evitando ou pacificando divergências internas.

            O artigo 947 regulamentou a prática e expressamente atribuiu efeito vinculante e eficácia ‘erga omnes’ à decisão. Nesse sentido, o § 3º dispõe que “o acórdão proferido em assunção de competência vinculará todos os juízes e órgãos fracionários, exceto se houver revisão de tese”. E, ainda, o artigo 988, no inciso IV, tratou do cabimento de reclamação se descumprida a decisão.

            Em outras palavras, definida a tese no caso afetado, todos os demais órgãos e juízes vinculados e hierarquicamente inferiores ao colegiado que decidiu deverão seguir a diretriz fixada, em casos presentes e futuros.

            A inovação do CPC é positiva por dois motivos centrais. Em primeiro, porque a afetação para colegiados superiores no âmbito interno de Tribunais já é uma realidade; em segundo, porque a atribuição de efeitos vinculantes à decisão segue a diretriz adotada pelo novo CPC, de tentar impor cada vez mais a observância a decisões tomadas por órgãos de jurisdição superior (artigo 927).

            Outro exemplo de consolidação da objetivação é a previsão da reclamação no atual Código. Remédio essencial, foi estendida a todo e qualquer tribunal além de ter sido aprimorada. No artigo 988, foram previstos, por exemplo, detalhes de procedimento e especificadas as hipóteses de cabimento[10]. E, com as alterações da Lei 13256/2016, regulada a utilização contra as decisões em recursos repetitivos. Note-se que a medida continua expressamente, mesmo após as alterações da referida lei, cabível inclusive para os Tribunais Superiores contra decisões em repetitivos, desde que exauridas as tentativas de impugnação, nos termos do parágrafo 5 º, II, do artigo 988.

            Além de instrumentos e remédios cabíveis, a nova legislação infiltrou em diversos pontos, consoante já anotado, a preocupação de que as teses, o que pacificado, a jurisprudência firme, sejam aplicadas e observadas, fortalecendo a tendência à objetivação.

            O artigo 927 não é, assim, apenas uma norma genérica e principiológica ao pregar o respeito às decisões dos Tribunais, pois há instrumentos para fazer cumpri-lo.

            Tudo isso demonstra a consolidação de um novo paradigma objetivo e a existência de um microssistema de demandas repetitivas.

            Humberto Dalla e Roberto Rodrigues constatam que o microssistema aqui tratado (chamado pelos autores de microssistema de formação de precedentes vinculantes) é composto “pelas normas gerais previstas nos arts. 926 a 928, bem como pelas disposições esparsas que regulamentam todos os mecanismos de julgamentos por amostragem”[11].

            E dentro desse microssistema de demandas repetitivas, a repercussão geral ocupa um papel central.

            Inicialmente idealizada e prevista como um filtro de recurso – um instrumento individual, para ser utilizado com eventual barreira prévia de um caso pelo Supremo Tribunal Federal – a repercussão evoluiu, de filtro para um instrumento que integra o microssistema de demandas repetitivas, mais objetivo, que leva, de fato, a uma vinculação de entendimento em outros processos.

Tanto era um filtro individual que, pela Constituição Federal, deveria ocorrer a análise da repercussão geral do recurso extraordinário só podendo haver a recusa do recurso se dois terços dos membros do Tribunal decidissem pela sua ausência. Ou seja, a regra seria o exame dos recursos extraordinários. A não apreciação seria a exceção – maioria do colegiado deveria manifestar-se  no sentido de não ultrapassar a preliminar.

            Hoje, a aplicação da repercussão geral pelo Supremo Tribunal Federal, alinhada e aperfeiçoada pelo atual CPC, confirma que, uma vez firmada a tese, há a delegação para a sua aplicação pelas instâncias inferiores, devendo, inclusive, os Tribunais inferiores, ao exercerem o juízo de admissibilidade dos recursos extraordinários, indeferir o processamento dos que já tiverem a tese da repercussão geral negada pela Suprema Corte (artigo 1030, I, a, do CPC).

            Ou seja, o Supremo Tribunal Federal firma a tese pela ocorrência (inocorrência) de repercussão geral e a aplicação dela passa a ser imposta aos demais órgãos do Poder Judiciário. A decisão originária sobre a repercussão é colegiada (ainda que virtual), mas a aplicação do “precedente” firmado em repercussão é delegada e pode ser objeto inclusive de decisões monocráticas.

            O próprio cabimento da reclamação (artigo 988, § 5º, II, do CPC) trata em conjunto da repercussão geral com a sistemática dos recursos repetitivos, mostrando que aquela é um conteúdo do rito destes.

            Some-se que há toda uma previsão no CPC (§ 4º, do artigo 1035) sobre a participação de terceiros e até sobre a suspensão dos processos (§ 5º, do artigo 1035) quando o Supremo Tribunal Federal tiver afetado determinada questão para apreciação de ocorrência ou não de repercussão geral.

            Em síntese, hoje, como um conteúdo do rito dos recursos repetitivos, uma vez afetado um recurso para o nível repetitivo, o Supremo Tribunal Federal aplica a técnica de suspensão de outros processos, comunicação de afetação, etc., e, antes de definir o mérito, decide se a questão tem ou não repercussão geral.

         Se não tem repercussão geral, todos os processos sobrestados são imediatamente indeferidos. Se tem, passa-se à análise do mérito (artigo 1035, §§ 8º e 9º, do CPC).

         E, após a definição do precedente sobre a repercussão geral, não só os Ministros do Tribunal podem aplicá-lo, mas os órgãos inferiores também.

            Então, pode-se afirmar com toda a certeza – a repercussão geral mudou: de filtro individual para um instrumento importante no microssistema objetivo de demandas repetitivas.

 

 

 

V – Conclusão

 

            Os mecanismos de racionalização da prestação jurisdicional evoluíram. Se formos considerar a antiga arguição de relevância, observamos que se trata de um verdadeiro filtro individual. Caso a caso, o Supremo Tribunal Federal decidia se examinaria ou não o recurso, sendo que a regra deveria ser o não exame.

            Em 2004, foi instituída a repercussão geral, regulada por leis posteriores. A intenção era a mesma da antiga arguição – reduzir o volume de recursos em tramitação perante o STF – a partir de um filtro. De competência exclusiva da Suprema Corte, a regra deveria ser o exame dos recursos extraordinários, só não podendo haver a apreciação se previamente o colegiado decidisse não ser o caso.

            O mérito da existência ou não de repercussão deveria ser apreciado pelos integrantes do Tribunal que só poderiam negar-se a ir além no julgamento do recurso se houvesse a repercussão. Não se cogitava, em um primeiro momento em conectar a repercussão geral a outros mecanismos de racionalização.

            Com o passar do tempo, todavia, a jurisprudência começou a autorizar a delegação da aplicação dos precedentes sobre repercussão geral – outros órgãos deveriam cumprir o que fixado pelo Supremo Tribunal Federal. Sequer agravos para a Suprema Corte passaram a ser admitidos se o indeferimento do recurso extraordinário na instância inferior ocorresse por falta de repercussão geral (não decidida originariamente, mas em virtude da aplicação de uma decisão paradigma que entendera no sentido de que a matéria não tinha repercussão geral).

            Também passou-se a ordenar a suspensão dos feitos em tramitação quando pendente de análise de repercussão geral dada matéria.

            O plenário virtual passou a ser inicialmente utilizado para se decidir sobre a repercussão geral.

            E a legislação foi moldando-se a isso, até que o atual Código de Processo Civil formalizou um verdadeiro microssistema objetivo de demandas repetitivas e integrou a repercussão geral a ele, consoante visto.

            Teria imaginado o legislador constituinte da Emenda 45/2004 essa evolução ou teria o instrumento da repercussão sido criado para ser, como a arguição de relevância, um simples filtro recursal individual?

            O certo é que o caminho é sem volta. Na constante busca da racionalização da prestação jurisdicional, natural que houvesse essa convergência entre o conteúdo repercussão geral e a forma – repetitivos.

           

                       

 

Bibliografia

 

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[1] José Afonso da Silva já sob a égide da Constituição de 1946 (Do recurso Extraordinário no Direito Processual Brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1963. pp. 31 e segs.) falava em “crise” do recurso extraordinário, fruto do grande número de processos levados à apreciação do Supremo Tribunal Federal.

[2] Com a redação dada pela Emenda Regimental nº 02/85.

[3] Interessante notar que a admissão da argüição de relevância não importava no necessário exame do recurso extraordinário. Tanto é assim que, se o recurso fosse denegado, mesmo se procedente a argüição de relevância, seria necessária a interposição de agravo de instrumento. Nesse sentido — STF — Agrag 146435. Rel. Min. Francisco Rezek. DJ de 26-9-97. 2 Turma. E, no sentido de que a argüição de relevância não é um meio de impugnação das decisões judiciais — STF — AgrRE 90155. Rel. Min. Xavier de Albuquerque. DJ de 11-12-78. 1ª Turma.

[4] Em outra oportunidade, apreciamos o tema. Vide nosso A “objetivação” no processo civil: as características do processo objetivo no procedimento recursal in  REPRO 178, dezembro de 2009. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2009. pp. 220-226.

[5] Rodolfo de Camargo Mancuso anota que as Cortes Superiores têm o papel de preservar a ordem jurídica (nomofilácica), de fornecer parâmetros decisórios para os demais órgãos judiciais (paradigmática) e resolver com justiça o caso concreto (função dikelógica). MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Sistema brasileiro de precedentes: natureza: eficácia:  operacionalidade. 2 ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2016. p. 542.

[6] Teori Zavascki, em voto proferido na RCL 4335/AC, anotou sobre o que seria a função nomofilácica – “entendida a nomofilaquia no sentido que lhe atribuiu Calamandrei, destinada a aclarar e integrar o sistema normativo, propiciando-lhe uma aplicação uniforme -, funções essas com finalidades ‘que se entrelaçam e se iluminam reciprocamente’ e que têm como pressuposto lógico inafastável a força expansiva ultra partes dos seus precedentes.”

[7] Vale anotar, no ponto, que a apreciação de teses pelos Tribunais (a partir do julgamento das causas) pode dar margem ao ativismo judicial. Não que uma coisa esteja ligada à outra necessariamente, mas a atribuição do poder de fixar teses de forma mais geral, aplicáveis a um grande número de processos, aumenta o risco do ativismo judicial, fenômeno observado em diversos países e estudado por importantes autores, como Ran Hirschl e Jeremy Waldron, que buscam tornar mais previsível o padrão de conduta dos intérpretes qualificados da lei. Para mais profundidade no assunto, ver nosso A objetivação do processo e o ativismo judicial no contexto do pós-positivismo, publicado na Revista de Processo 251 de janeiro de 2016.

[8] DANTAS, Bruno. Teoria dos recursos repetitivos: tutela pluri-individual nos recursos dirigidos ao STF e STF (art. 543-B e 543-C do CPC). São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2015.

[9] MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Sistema brasileiro de precedentes: natureza: eficácia:  operacionalidade. 2 ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2016. p. 542.

[10] CÔRTES, Osmar Mendes Paixão. A reclamação para os Tribunais Superiores no novo CPC, com as alterações da Lei 13,256/2016 in REPRO 257, julho de 2016. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2016. pp. 255-265.

[11] PINHO, Humberto Dalla Bernardina de, RIBEIRO, Roberto de Aragão. O microssistema de formação de precedentes judiciais vinculantes previsto no novo CPC in Revista de Processo REPRO 259. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2016. p. 421.



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